Розвінчання міфів про реформи задля підвищення якості політичної журналістики
Найпоширеніші запитання
про реформу електронних закупівель
Центр "Ейдос" спільно із експертами та за підтримки програми Фонду розвитку ЗМІ Посольства США в Україні дає відповіді на найбільш поширені запитання стосовно змін, які відбуваються в Україні. Сьогодні ми поговоримо про реформу електронних закупівель.
Як проходили закупівлі до реформи Prozorro?
До квітня 2014-го року в Україні діяв закон про здійснення державних закупівель, прийнятий ще у червні 2010-го року. Тоді був впроваджений єдиний тендерний портал tender.me.gov.ua, на якому публікувалася інформація про всіх замовників та учасників торгів в Україні, а також про перебіг таких торгів. Пропозиції від учасників торгів приймалися лише в паперовій формі. А торги у більшості випадків проходили за закритими чиновниками дверима.

Не рідко, щоб подати вчасно повний пакет документів, підприємцю доводилося принижуватися в безкінечних чергах державних інстанцій, які видавали довідки, необхідні для участі в тендерах. А часом і платити хабарі, щоб прискорити черги. Для того, щоб подати пропозицію в іншому місті, наприклад, в Донецьку чи Ужгороді, доводилося наймати кур'єра або ж самостійно вирушати на тендер. При цьому не було жодних гарантій, що пропозиція буде вчасно зареєстрована замовником тендеру.
Що було не так зі старою системою закупівель?
У перший рік дії старого закону про закупівлі незалежні експерти надавали оптимістичні відгуки. Втім, протягом наступних чотирьох років, народні депутати численними змінами нівелювали позитивні нововведення.

Загалом протягом 2010-2014 рр. до закону про закупівлі було внесено більше 30 правок, які містили неприховані корупційні ризики. Наприклад, були встановлені 44 винятки, які дозволяли взагалі не проводити конкурсні торги.

Недоброчесні приватні підрядники після сплати символічних штрафів продовжували змагатися за бюджетні кошти на тендерах. Фірми-«прокладки» без перепон брали участь у торгах, отримували бюджетні кошти, а згодом просто зникали.
Скільки крали на закупівлях за часів Януковича?
За даними експертів, на кінець 2013-го року корупційні ризики призвели до «тінізації» близько 50% закупівель. Із 209 мільярдів гривень, вкладених за тендерними контрактами, 85 мільярдів гривень були розподілені через закриту неконкурентну процедуру закупівлі в одного учасника.

У часи екс-президента Віктора Януковича тендери були найпопулярнішою схемою для пограбунку бюджету. Виглядала схема наступним чином. Оголошувалася масштабна закупівля на кілька сотень мільйонів. До участі допускалися лише свої дві-три фірми, щойно куплені на чорному ринку. Фірми були абсолютно фіктивними, не мали навіть офісу. І були зареєстровані на людей з низькою соціальною відповідальністю: бездомних, людей з алкогольною залежністю тощо.

Після проведення тендеру, гроші одразу перераховувалися на фірму-переможця. Переможець наймав нормального підрядника, якому платив 30-70% від отриманих з бюджету грошей вже за реальні роботи. Або нічого не платив. Таким чином, фіктивна фірма-переможець на багатомільйонному тендері заробляла 30-100% від контракту. А згодом назавжди зникала. Дивіденди ділили між собою чиновники, які стояли за схемою. При найвідомішій оборудці в ті часи з «вишками Бойко» із 800 млн доларів США на офшори вивели приблизно 300 мільйонів.
Чому закупівлі вирішили зробити електронними?
Масштаб розкрадань на тендерах в часи Януковича, одразу після зміни влади, поставив перед суспільством нагальну потребу змінити правила витрачання бюджетних грошей. Вже на початку березня 2014-го року громадські експерти разом з міжнародними колегами та спеціалістами Міністерства економічного розвитку і торгівлі Україні приступили до розробки нового закону про закупівлі. Він мав підвищити рівень прозорості та відкритості тендерів, запобігти проявам корупції під час їх проведення та заощадити бюджетні кошти.

Тоді почалося активне обговорення багатьох ідей та концепцій впровадження електронних закупівель в Україні. Розглядалися різні механізми проведення тендерів онлайн, але в одному були єдині експерти – торги мають відбуватися автоматично без втручання людини. При цьому інформація про торги має бути на 100% відкритою.

Тоді ж ініціативна група громадських активістів та бізнесменів на чолі з Олександром Стародубцевим оголосили про плани щодо створення електронної системи аукціонів ProZorro, котра в перспективі мала б замінити процедури державних закупівель в Україні.

У лютому 2015 року систему електронних закупівель ProZorro було презентовано громадськості та ЗМІ. У той же час Олександр Стародубцев був призначений головою Департаменту державних закупівель Міністерства економіки, і запровадження ProZorro стало пріоритетом для уряду.
Що таке Prozorro?
У грудні 2015 року Верховна Рада України ухвалила Закон «Про публічні закупівлі», відповідно до якого паперові закупівлі протягом 2016 року були замінені на систему електронних закупівель ProZorro.

Відтоді всі тендери в Україні можна знайти на порталі prozorro.gov.ua

Місія нового закону полягала у допомозі замовникам закупівель зменшити шкоду від двох ключових тендерних проблем — низького рівня конкуренції та високого рівня корупції.
Які переваги Prozorro?
Серед ключових переваг ProZorro варто виділити такі:

  • проведення аукціону для зниження ціни;
  • конкуренція серед приватних майданчиків, які надають послуги з організації тендерів, для підвищення сервісу проведення закупів;
  • принцип «всі бачать все», прозора статистика торгів і суттєве спрощення процедури оскарження.

Окремо варто акцентувати увагу на «порогах» закупівель. Відповідно до нового закону закупівлі товарів і послуг сумою від 200 тисяч бюджетних гривень та закупівлі робіт від 1,5 мільйона бюджетних гривень проводяться обов'язково онлайн в системі ProZorro. Крім того, замовникам дозволено закупівлі меншої очікуваної вартості за означені «пороги», так звані допорогові закупівлі також проводити через систему ProZorro у вигляді аукціонів. Для прикладу, міські ради, як органи місцевого самоврядування, можуть прийняти рішення, яким зобов'язати підпорядкованих розпорядників бюджетних коштів проводити всі допорогові закупівлі як аукціони на ProZorro від 3 тисяч гривень. Тим самим, ще більше підвищується конкуренція та зменшується простір для корупційних маневрів на закупівлях.

Офіційне відео: https://www.youtube.com/watch?v=hPESicFVfsc

Як працює ProZorro?
Замовник оголошує закупівлю в системі ProZorro., інформація про закупівлю одразу з'являється на всіх авторизованих в системі приватних майданчиках та на порталі prozorro.gov.ua. Учасники бачать оголошення і можуть у електронній формі задати питання і отримати відповідь. Зацікавлені учасники подають пропозиції і можуть зменшити свою ціну під час аукціону понижень, який проходить в три раунди. Після завершення аукціону всі отримані пропозиції від учасників оприлюднюються.

Тоді замовник вибирає переможця – починаючи із пропозиції з найнижчою ціною. Якщо така пропозиція відповідає умовам закупівлі, замовник оголошує її переможцем. Якщо не відповідає – замовник її дискваліфікує із зазначенням причини і розглядає наступну за ціною пропозицію.

Закупівля передбачає такі етапи: оголошення закупівлі, період уточнень, подання пропозицій, аукціон, розкриття та розгляд пропозицій, визначення переможця та завершення закупівлі.

Електронний аукціон полягає в повторювальному процесі пониження цін, що проводиться у три етапи в інтерактивному режимі реального часу. Під час проведення закупівлі відбувається аукціон на пониження, який складається з 3 раундів і протягом кожного раунду кожен учасник має право понизити ціну своєї пропозиції на суму на власний розсуд, але не менше ніж на крок аукціону.

Офіційне відео: https://www.youtube.com/watch?v=S9gvc1ESads
Як обираються майданчики для закупівлі?
Замовники та учасники вільні у виборі приватних майданчиків. Фактично майданчики змагаються і за замовників, і за учасників, пропонуючи останнім різні бонуси. Наприклад, технічні консультації та проведення навчальних семінарів.

Зареєструватись можна як на одному, так і на всіх акредитованих майданчиках. Так як всі акредитовані майданчики відповідають технічному завданню, яке затверджене Мінекономрозвитку. Майданчики можуть відрізнятись лише інтерфейсом і додатковими сервісами, які надають своїм користувачам.
За якими принципами працює ProZorro?
За словами самих творців ProZorro, філософія нової системи закупівель складається з трьох основних компонентів.

1) Сучасна гібридна електронна система побудована за принципами open source. Під гібридною моделлю розуміється така взаємодія центрального державного модулю та комерційних майданчиків, коли вся інформація наявна в центральній базі даних транслюється через майданчики, які відповідають за залучення та обслуговування клієнтів.

2) «Всі бачать все» — офіційний слоган реформи. Після закінчення тендеру в електронній системі можна побачити всю інформацію стосовно поданих пропозицій всіх учасників, рішень тендерної комісії, всі кваліфікаційні документи, тощо. Ця інформація доступна через зручний модуль аналітики для широкого загалу.

3) Золотий трикутник Golden triangle of partnership — унікальне об'єднання бізнесу, влади та громадянського суспільства задля просування змін, що дозволяє підтримувати високий рівень довіри між основними стейкхолдерами під час реформи.
Як на практиці працює принцип «Всі бачать все»?
Фактично будь-яка людина, представник ЗМІ чи контролюючих органів можуть бути віртуально присутніми на аукціоні закупівлі. Будь-який учасник торгів у режимі онлайн може подивитись, які компанії брали участь та подати скаргу. ProZorro надає повний доступ до комерційних пропозицій всіх учасників та ходу торгів У систему викладається повна інформація про товар, послугу або роботи переможця, включно з укладеним договором. ProZorro назавжди зберігає історію редагувань та дає можливість подивитись видалені документи.
Хто створив ProZorro?
На початку 2015 року проект ProZorro розпочинався як волонтерська ініціатива. Батьком системи вважається Олександр Стародубцев, до якого згодом доєдналися численні однодумці як з громадського сектору, бізнесу, так і з уряду.

У лютому 2015 року заступником міністра економіки став інвестиційний банкір Максим Нефьодов, котрий одразу став хедлайнером впровадження реформи закупівель.
За чиї гроші було впроваджено ProZorro?
Жодної бюджетної гривні не було витрачено на ProZorro. Впровадження системи відбувалося виключно за донорські кошти міжнародних та вітчизняних організацій. Серед донорів варто відзначити Єврокомісію, ЄБРР, USAID, Міжнародний Фонд «Відродження» та багато інших.
Хто змушений закуповувати через Prozorro? Є якісь винятки?
Запровадження електронної системи закупівель ProZorro відбулося в два етапи. Під час першого етапу з 01 квітня 2016 на ProZorro в обов'язковому порядку перейшли всі органи центральної влади та підприємства-монополісти. З 01 серпня 2016 року стартував другий етап. На ProZorro перейшли всі інші замовники тендерів. Зокрема органи місцевого самоврядування, підпорядковані їм комунальні підприємства, організації та установи, місцеві органи виконавчої влади та правоохоронні органи в регіонах, навчальні заклади різних рівнів, військові частини тощо.

Підстави закупівель поза системою ProZorro чітко передбачені законом про публічні закупівлі. Зокрема онлайн не фіксуються закупівлі виготовлення захищеного паперу, банкнот, монет і державних нагород України; товари та послуги для закордонних дипломатичних установ; закупівлі, які становлять державну таємницю; послуги, необхідні для здійснення державних запозичень, обслуговування і погашення державного боргу; товари, послуги, пов'язані з операціями Національного банку України із забезпечення управління золотовалютними резервами; придбання чи оренди землі, будівель, іншого нерухомого майна; послуги міжнародних третейських та комерційних судів, та багато іншого.

Також право не проводити закупівлі в системі ProZorro мають підприємства-монополісти в окремих випадках. Як-то закупівля товарів, послуг чи робіт необхідна для виробництва власних афілійованих підприємств. А також закупівля паливно-енергетичних ресурсів для виробництва електричної, теплової енергії, проведення геологічного вивчення родовищ корисних копалин та інші винятки.
Хто може взяти участь у торгах?
У торгах може взяти участь будь-який підприємець, підприємство чи навіть громадська організація, якщо є впевненість у виконанні державного замовлення, а також відповідність критеріям, які замовник оприлюднює під час оголошення торгів.

Офіційне відео: https://www.youtube.com/watch?v=skcfKPXJqvA
Як обирається переможець?
Після завершення аукціону всі отримані пропозиції оприлюднюються і замовник вибирає переможця – починаючи із пропозиції з найнижчою ціною. Якщо така пропозиція відповідає умовам закупівлі, замовник оголошує її переможцем. Якщо не відповідає – замовник її дискваліфікує із зазначенням причини і розглядає наступну за ціною пропозицію.
Що відбувається, якщо ніхто не подався для участі у тендері?
В замовника є дві спроби провести аукціон. Якщо двічі підряд на аукціон ніхто не подає пропозиції, замовник отримує право провести переговорну процедуру закупівель. Фактично замовник отримує право самостійно обрати постачальника, узгодити з ним ціну та підписати угоду. Під час переговорної процедури замовник має право звернутися до кількох підприємців і обрати найкращого. Таким чином навіть під час переговорної процедури є можливість забезпечити конкурентні умови. А також закупити якісний товар, послуги чи роботи за ринкову ціну.
Що таке модуль аналітики ProZorro?
Модуль аналітики – це допоміжний веб-портал в системі ProZorro, який допомагає в кілька кліків провести аналіз закупівель на мільярдні суми. Адреса модулю - bi.prozorro.org.

Даний портал є абсолютно безкоштовний та легкий у користуванні. Фактично це інструмент інструмент, завдяки якому суспільство може контролювати систему державних закупівель та впливати на її вдосконалення.

Офіційне відео: https://www.youtube.com/watch?v=5Cgq5DC41Ys
Як ProZorro допомагає економити?
Перед проведенням будь-якої закупівлі в системі ProZorro замовник визначає очікувану вартість закупівель. Під час безпосереднього проведення торгів ціна може тільки зменшуватися від зазначеної очікуваної вартості.

Якщо замовник поставив аномально високу ціну, сподіваючись, що контракт дістанеться потрібному постачальнику, то його плани будуть порушені законами ринку. Внаслідок трьохетапного аукціону на пониження.

За даними модулю аналітики bi.prozorro.org станом на початок березня 2018 року в системі ProZorro оголошено 1,7 мільйони тендерів очікуваною вартістю понад 1,22 трильйони гривень. При цьому економія склала 43,16 мільярдів гривень.
Куди витрачаються зекономлені кошти?
Все просто. Хто зекономив, той і витрачає. На якій групі товарів чи виду послуг або робіт зекономлено, те і закуповують на наступних торгах. Особливо така практика відчутна в медичній сфері. Наприклад при економії грошей під час закупівлі ліків, кількість ліків на одного пацієнти зростає при подальших закупівлях за зекономлені гроші.

Офіційне відео: https://www.youtube.com/watch?v=Kj5mNvNku6Y
Тобто, перемагає не той, чий продукт найякісніший, а той, хто запропонує найнижчу ціну?
Все в залежить від професіоналізму замовника. Якщо на тендері правильно встановлені вимоги до якості товару, детально описані технічні характеристики, то учасники запропонують саме необхідний товар. Якщо найдешевший товар не відповідає технічним вимогам, які встановлював замовник, то замовник має відхилити таку пропозицію і перейти до розгляду наступної за ціною пропозиції. Окрім цього, замовник може використовувати нецінові критерії оцінки пропозицій, коли вирішальне значення має якість, а не ціна.
Хто за законом може мати преференції під час закупівель?
Основними принципами проведення закупівель в системі ProZorro є добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об'єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням. Таким чином бізнес змагається за бюджетні гроші на рівних умовах без будь-яких преференцій.
Чи можна красти через Prozorro?
Експерти визнають, не чисті на руку чиновники реанімували старі схеми на платформі ProZorro, а також придумали нові. Разом з тим, принцип «всі бачать все», коли 100% інформації про закупівлі є відкритою для будь-кого, фактично перешкоджає приховуванню порушень.

У кінці 2017 року парламент прийняв так званий закон про моніторинг закупівель, який дозволяє Державній аудиторській службі попереджати порушення та корупцію на тендерах.
Що таке «допорогові закупівлі»?
Однією з найбільш корумпованих тендерних процедур є так звана допорогова неконкурсна закупівля. Закон «Про публічні закупівлі» дозволяє замовникам без будь-яких торгів укладати контракти на постачання товарів та послуг до 200 тисяч гривень, робіт — до 1,5 мільйона гривень. Це означає, що чиновники самі обирають, з ким підписувати угоди і на яких умовах, а згодом самостійно контролюють, як виконуються роботи.

Втім, знову ж таки. На заваді стоїть принцип «всі бачать все», коли 100% інформації про закупівлі є відкритою для будь-кого.

Офіційне відео: https://www.youtube.com/watch?v=qVlIXPK2LOM
Чи можуть громадяни контролювати закупівлі?
Фактично будь-яка людина, представник ЗМІ чи контролюючих органів можуть бути віртуально присутніми на аукціоні закупівлі. Система ProZorro призвела до небаченого сплеску громадської активності в сфері контролю над закупівлями. Чи не в кожному місті з`явилися різні антикорупційні ініціативи, самооборони, медіа, експертні середовища, які боротися з корупцією на тендерах.

На сьогодні найвідомішими громадськими ініціативами, які контролюють закупівлі є DoZorro «Наші Гроші» та інші. Будь-який громадянин може успішно оскаржити порушення на всіх етапах закупівель до керівних органів замовника, Державної аудиторської служби та Національної поліції України.

Офіційне відео: https://www.youtube.com/watch?v=21hPfi6wiRM&feature=youtu.be
Яку відповідальність несуть чиновники?
Якщо Державна аудиторська служба підтвердить порушення на тендері, та відстоїть свою позицію в суді, винний чиновник отримає штраф в діапазоні 11 900 – 17 000 гривень. Якщо ж чиновники порушать ще й норми Кримінального кодексу, то їм загрожують реальні терміни ув'язнення. Судова практика показує, що найчастіше замовники переступають через такі кримінальні статті:

  • 191 стаття. Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем;
  • 358 стаття. Підроблення документів, печаток, штампів та бланків, збут чи використання підроблених документів, печаток, штампів;
  • 364 стаття. Зловживання владою або службовим становищем;
  • 366 стаття. Службове підроблення;
  • 367 стаття. Службова недбалість.
Яку відповідальність несе бізнес?
Окрім вище зазначеної кримінальної відповідальності учасники закупівель можуть бути оштрафовані Антимонопольним комітетом України за змову. Штраф за вчинення антиконкурентних узгоджених дій сягає 10 відсотків від обороту компанії за попередній рік. Очевидно, чим більший оборот, тим більше штраф. Під кінець 2017 року Антимонопольний комітет встановив антиконкурентні узгоджені дії підприємців на тендері Адміністрації морських портів України, внаслідок чого ціна підписаного контракту була завищена майже у два рази. Сума штрафів накладених на підприємців сягнула понад 80 мільйонів гривень.

Крім того, фірма, яку піймали на змові потрапляє до так званого «чорного списку» учасників. І фактично на три роки втрачає право приймати участь у закупівлях.
Як сприймають Prozorro закордоном?
Вже в перший рік роботи ProZorro Україна отримала щорічну перстижну премію серед урядів Open Government Awards 2016. Далі ProZorro перемогла в міжнародної премії для закупівельників World Procurement Awards 2016. Наступною була отримана нагорода Davos Awards 2017 у номінації Trust of the Future («Довіра майбутнього»). Таким чином ProZorro стало візитівкою українських реформ у світі. Декілька держав висловили серйозну зацікавленість у використанні платформи ProZorro. Вже триває запуск аналогічного проекту в Молдові за участі українських спеціалістів.
Що таке Prozorro.Продажі?
Успіх ProZorro підштовхнув до створення нових схожих проектів. Так у 2016 році був започаткований проект ProZorro.Продажі, який покликаний реалізовувати майно держави та громад через відкриті аукціони. Як зазначають самі автори проекту, ProZorro.Продажі робили для прозорості в усьому, що держава продає. На сьогодні на онлайн платформі prozorro.sale продають активи Фонду гарантування вкладів, лоти державних та комунальних підприємств. А згодом додадуться об'єкти малої приватизації від Фонду державного майна.

Станом на березень 2018 року в системі ProZorro.Продажі виставлена вартість майна на продаж сягає 826 мільярдів гривень. Дохід держави та громад зафіксований на рівні 6,5 мільярдів гривень.
Матеріал підготовано у рамках проекту «Розвінчання міфів про реформи задля підвищення якості політичної журналістики» за підтримки програми Фонду розвитку ЗМІ Посольства США в Україні. Позиція, висловлена в публікації, не обов'язково відображає позицію Посольства США в Україні.
    Made on
    Tilda